浅谈检察机关提起公益诉讼制度

杨晨红*

【摘要】

近年来，环境污染、生态环境破坏、食品药品安全、部分行政机关和行政执法机关存在不作为、乱作为，疏于监管或者以罚代刑等问题，其危害日益严重。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。检察机关提起公益诉讼在我国法律实践中具有现实合理性，检察机关“公益诉讼人”身份与法律地位也相适应。然而就目前我国关于公益诉讼的提起，还存在一些困难和障碍，建议从管辖入手规范提起公益诉讼的实质要件认定标准，准确把握检察机关在公益诉讼中的角色定位，支持督促并行，配合公益诉讼的实施。

【关键词】

检察机关    公益诉讼    必要性    建立健全

随着我国经济社会的发展，污染生态环境、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼等方式维护社会公共利益的要求日益强烈。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,推进以审判为中心的诉讼制度改革,完善人民监督员制度，以充分发挥检察机关法律监督职能作用。十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定（草案）》（以下简称《决定》），授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

一、公益诉讼的概念、类别、类型

公益诉讼是指为实现和保护公共利益而提起的诉讼，也可以解释是为实现和保护不特定多数人的利益、针对损害不特定多数人的违法行为而提起的诉讼。

从涉及民事诉讼领域、行政诉讼领域来分有两大公益诉讼类别，民事公益诉讼和行政公益诉讼。何谓民事公益诉讼？即为实现和保护民事领域公共利益而提起的诉讼，也可解释为实现和保护民事领域不特定多数人的利益、针对损害民事领域不特定多数人的违法行为而提起的诉讼。何谓行政公益诉讼？即为实现和保护行政领域公共利益而提起的诉讼，也可解释为实现和保护行政领域不特定多数人的利益、针对损害行政领域不特定多数人的违法行为而提起的诉讼。

民事公益诉讼类型可分为刑事附带民事诉讼、维护环境利益诉讼（要求赔偿损失、承担费用和要求停止污染、排除妨害等）、维护消费者利益诉讼、维护竞争秩序和市场秩序诉讼、保护生态环境诉讼（要求赔偿损失、“补植复绿”等）、维护国有财产利益诉讼（起诉侵占国有财产的行为人、起诉应赔偿国有财产损失的责任人、起诉非法转让或出租国有财产的当事人）等维护其他类型利益。行政公益诉讼类型可分为请求履行保护公共利益的行政职责（针对行政违法不作为）、请求撤销具体行政行为（针对行政违法行为）、请求停止乱收费等行政违法行为及其他类型。

二、探索建立检察机关提起公益诉讼制度的必要性

（一）检察机关提起公益诉讼在我国法律实践中具有现实合理性

近年来，环境污染、生态环境破坏、食品药品安全、部分行政机关和行政执法机关存在不作为、乱作为，疏于监管或者以罚代刑等问题，其危害日益严重，加之法律在此方面规定缺失，导致司法救济不力，使得国家利益和社会公共利益得不到有效及时保护。上述问题的形成原因，表现形态明显区别于普通的违法犯罪行为，导致传统的法律解决途径在一定程度上乏力。从刑事诉讼角度来看，一些严重侵害公益的危害结果可能是由众多轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事责任；从民事诉讼角度来看，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可以提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格。另外即使与损害结果有直接利益关系的主体往往考虑诉讼成本太高、得不偿失等而缺乏起诉动力；从行政诉讼角度来看，个别行政机关和工作人员行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，而更多的是不作为、乱作为，疏于监管，现实当中没有一个强有力的机关或组织为之“请命”，即使公民在部分个案胜诉获得赔偿，对行为人来说其诉讼过程和结果是可想而知的。面对这些问题，检察机关从维护和保护国家利益、社会公共利益出发，依法履行法律监督职责，提起公益诉讼就十分必要。检察机关内部机构设有民事行政检察部门，专门从事民事行政检察工作，有较为扎实的法律知识和相当的诉讼技巧，在履行监督职责的司法实践中，近年来，全国各地检察机关探索通过刑事附带民事诉讼、直接起诉、支持起诉、督促起诉、督促政府履行职责、检察建议等方式开展提起公益诉讼工作，办理了一批公益诉讼案件，取得了较好的社会效果、法律效果和经济效果，说明了检察机关提起公益诉讼在我国法律实践中具有现实合理性，对思考和探索建立检察机关提起公益诉讼制度具有借鉴意义。

（二）检察机关“公益诉讼人”身份与法律地位相适应

在法律制度并不完备的情况下,寻找“诉讼人”成为公益诉讼的推进点。党的十八届四中全会明确提出：探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这为检察机关提起行政公益诉讼指明了方向。检察机关开展公益诉讼试点工作具有多重优势，如检察机关不牵涉自身利益，适合代表国家提起诉讼;拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地启动和进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。作为国家法律监督机关，检察机关本身就有权力对行政机关的违法行政行为进行监督，以保障国家法律正确、统一实施。同时，作为国家机关，检察机关与行政机关实力相当，能够对案件进行充分调查取证，拥有在法庭上与其进行对抗的能力。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，符合宪法法律规定，是具有中国特色的一项司法改革举措，是法律监督形式的创新实践，弥补了公益诉讼主体缺位的不足。检察机关没有地方利益和部门利益的牵涉，适合代表国家提起公益诉讼；检察机关有专业法律监督队伍，拥有法定的调查权，能够较好地解决调查取证和举证难等问题；在人大的监督下，检察机关能够审慎地行使公益诉权，防止滥诉对行政秩序和效率造成干扰，也能高效、准确地配合人民法院进行诉讼，降低司法成本。

三、检察机关提起公益诉讼制度的困难和障碍

（一）行政公益诉讼与地方政府的矛盾阻碍公益诉讼的提起

就检察机关而言，积极探索并成功提起行政公益诉讼，是积极落实四中全会决定，维护国家和社会公共利益，自会获得中央认可和民众称赞。然而，就地方政府党委而言，其一级政府或者政府部门被作为起诉对象，甚至作为一个地区第一个被吃的“螃蟹”，获得的往往是负面收益与评价，自然难以接受。就一般的行政诉讼而言，原告只是普通的民众，牵涉的只是具体的个体利益，败诉的负面影响较小，地方政府往往都予以抵制，常常既不应诉也不出庭。对于公益诉讼，提起的是检察机关，牵涉的是国家和社会公共利益，社会影响和关注度大，若败诉则意味着存在渎职失职行为，地方政府党委在此类案件上的利害关系更为直接，特别是有些案件涉及到本地的大企业，既影响地方财政收入又影响地方社会稳定，故地方政府党委往往本能地予以抵制。检察机关财政保障上实行“分级管理、分级负担”，检察权所运行的资源均需要地方立法、人事、财政等部门进行资源输入，使得检察权受到地方力量的掣肘，检察机关虽然可以逐级上报进而径行提起行政公益诉讼，但是若不寻得地方政府党委的理解与支持，则势必影响今后检察工作的开展。因而在一般管辖制度之下，检察机关在着手启动行政公益诉讼时，势必徘徊犹豫。正在推进的省以下人财物统管，可以一定程度上解决检察权的地方化问题，消解检察权行使中地方保护问题，但是检察院与地方政府的关系，仍是剪不断，公益诉讼的提起障碍仍难以有效破解。

（二）公益诉讼提起的标准难以把握

根据高检院试点方案的要求，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。只有经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以提起公益诉讼。这里涉及到诉前程序和诉讼程序的衔接问题，也就是公益诉讼标准的把握问题。就两者关系而言，诉前程序是诉讼程序的前置程序，要从诉前程序导入到诉讼程序进而提起行政公益诉讼，必须同时符合形式和实质要件。检察机关提出检察建议，是形式要件；行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，是实质要件。问题是，形式要件容易确认，实质要件是否构成并不容易确认。检察机关通过检察建议等方式履行行政公益诉讼诉前程序，行政机关往往回函均承认之前监管存在不到位之处，并表示将采取一定措施进行监管。但是，如何判定行政机关是否依法履行了其全部监管职责，如何评估受侵害的国家和社会公共利益是否得以改变、能否改变以及什么时候能改变，现行规定并不明确具体，导致实质要件难以认定。这在一方面给检察机关提起公益诉讼提供了一定的回旋余地，可以充分考虑提起公益诉讼的社会政治效应，从而对是否提起公益诉讼做出谨慎合理的决定。另一方面，由于公益诉讼提起的实质要件认定不确定，导致公益诉讼提起的标准难以把握，造成同类案件有的从诉前程序进入了诉讼程序，有的用诉前程序排除了以后的诉讼程序。

（三）检察机关提起公益诉讼的举证存在一定的困难

“试点方案”要求检察机关提起公益诉讼时，“应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据”，即检察机关有一定的举证责任，对“国家和社会公共利益受到侵害”要予以举证。实践中，举证责任的承担存在一些障碍需要破解。举证责任的承担问题主要表现在：一、有时事过境迁，难以有效监测鉴定。特别是行刑交叉案件中，刑事案件往往都已经裁判生效，国家和社会公共利益受侵害已经过了较长一段时间，再去鉴定效果不佳；二是检察机关因专业智识缺乏，即使委托，也难以有效承担，相关行政机关反而在专业知识上具有一定的优势，取证具有专业性和便利性，故在审判环节将面临着鉴定意见的采信问题，存在诉讼风险。三是鉴定费用往往较高，对基层检察院来说有时难以有效承担，这可能需要向当地政府申请增加办案经费，这等于向政府要钱再去告政府，在实施中势必存在一定的困难。另外，行政行为内涵丰富，种类众多，具体属性也各有不同，导致的国家和社会公共利益受侵害的状态也会各有不同。如行政行为既包括作为也不包括不作为，即包括具体行政行为又包括抽象行政行为，既可能导致现实的国家或社会公共利益受到减损，也可能导致应有的利益没有实现，因而在不同类型案件中举证的要求可能并不一样。

四、建立健全检察机关提起公益诉讼制度的建议

（一）争取当地党委政府的理解支持，从管辖入手来解决地方桎梏问题

其一，可以实行异地指定管辖，即检察系统发现公益诉讼案件线索后，指定异地检察机关予以办理，进而破解地方党委政府制约问题。这种方式在试点期间可以有效使用，且没有制度改革成本，但是会影响管辖的制度化规范化。其二，实行跨行政区划检察院集中管辖。十八届三中、四中全会对设立与行政区划适当分离的司法管辖制度作出了具体部署。三中全会提出：“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”四中全会提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨区域案件。”检察机关正可以以跨行政区划检察院的设置为契机，探索实现行政公益诉讼案件由跨区划检察院统一集中管辖，彻底解决地方羁绊的问题。

（二）规范提起公益诉讼的实质要件认定标准

既要确保检察机关充分注意运用好诉前程序，在提起公益诉讼上掌握主动权，发挥好相关诉讼主体作用，尽可能发挥行政机关履行职责的能动性，节约司法资源，又督促指导各地统一把握标准，制定规范提起公益诉讼的实质要件认定标准，在经过诉前程序没有取得监督效果的情况下依据认定标准及时提起公益诉讼。

（三）准确把握检察机关在公益诉讼中的角色定位

检察机关是国家的法律监督机关，在公益诉讼中既是诉讼参与者，又是法律监督者。由于公益诉讼是以维护国家利益和公共利益为目的，因而从根本上来讲，公益诉讼主体的角色与法律监督角色两者并不矛盾。为了避免在特定情况下两个角色的冲突影响案件的公正判决，笔者建议检察机关应当参照刑事公诉的制度设计，出台司法解释，从提起公益诉讼的条件、适用范围、原则和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配等方面，规范检察机关提起公益诉讼工作，通过合理分工、规范操作来协调并全面有序完成两个角色的任务，实行诉讼职能与诉讼监督职能相分离，由不同的部门或者检察官来承担，避免角色定位交叉妨碍公益诉讼工作的开展。随着司法体制改革和检察改革的进一步深化，借鉴国外有益经验，结合国内实际以及成功的公益诉讼案例，从环境污染、生态保护、食品药品安全等领域入手，选择环境公益诉讼作为检察机关提起公益诉讼的突破口，逐步形成可复制、可推广的经验和做法，加强理论根据、公益诉讼司法实践和公益诉讼制度构建的研究固化，在经济发展新常态下具有积极意义和深远的历史意义。

（四）支持督促并行,配合公益诉讼实施

建立检察机关提起公益诉讼制度不仅要关注制度本身,还应当对配套制度加以构建。保护环境,并不需要检察机关事无巨细、事事亲为,要同时完善检察机关督促起诉、支持起诉等制度,督促主管行政机关起诉,支持环保组织、受害群体起诉,多管齐下配合检察机关提起环境公益诉讼制度的实施,从而环境司法保护的效果才能达到最优。

结语

公益诉讼不同于一般的诉讼，探索建立公益诉讼制度是诉讼领域一场广泛而深刻的制度创新。公益诉讼制度的试行见效，需要对诉讼法等法律进行修改完善，需要优化检察机关的具体职权，需要健全举证制度、诉讼时效等诉讼制度，是一个顶层设计的重大命题，是一项庞大的系统工程，宏大又琐碎，复杂且精致，不会一蹴而就，需要一个相当长的历史时期。检察机关作为公益诉讼的直接参与者、实践者，在探索建立的当下，宏观上要准确把握自身定位，理清因应思路，微观上要着眼于试点中发现的一个个具体问题的梳理和解决，进而构建完善的规则，保障公益诉讼制度不断建立健全。

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